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Bruce Bimber: The Politics of Expertise in Congress. The Rise and Fall of the Office of Technology Assessment. Rezension

Bruce Bimber: The Politics of Expertise in Congress. The Rise and Fall of the Office of Technology Assessment. Rezension
Autor:

Thomas Petermann, TAB

Quelle:

Nr. 2, 6. Jahrgang

Datum: Juli 1997

TA-relevante Bücher und Tagungsberichte

Bruce Bimber: The Politics of Expertise in Congress. The Rise and Fall of the Office of Technology Assessment. New York: State University of New York Press, 1996. ISBN 0-7914-3059-6

Rezension von Thomas Petermann, TAB

Dieses Buch ist mehr als nur ein Rückblick auf Aufstieg und Fall des OTA. Der Autor versucht sich an einer "theory of politicisation of expertise" und diskutiert in diesem Rahmen Möglichkeiten und Grenzen institutionalisierter Politikberatung, die dem Prinzip der Ausgewogenheit ("non-partisanship") verpflichtet ist.

Das zentrale Element seiner "Theorie", auf die seine Argumentation aufbaut, ist die These: Je stärker eine zu beratende Institution zentralisiert ist (so wie beispielsweise Ministerien, Behörden oder das Weiße Haus), desto höher der Grad der Politisierung der beratenden Einrichtung. Die Konsequenz dieser institutionellen Strukturen für die Experten sind Strategien der Anpassung, um ihre Klientel nicht zu vergrämen und deren Bedarf zu befriedigen ("captive experts"). Ihre Expertise wird "responsive", sie ist nicht mehr "neutral". Aus dieser Politisierungsthese folgt umgekehrt, daß dezentral strukturierte Institutionen zumindest günstigere Rahmenbedingungen für ausgewogene Beratung ("a low degree of politicisation") bereitstellen. Im Kongreß, als einem dezentralisierten, mit zwei Kammern, zwei Parteien, vielen Ausschüssen und Unterausschüssen nahezu fragmentierten System, hätte eine Strategie der Neutralität, wie sie das OTA etwa sechs Jahre nach seiner Gründung zu entwickeln begann, also aufgehen können. Daß dies nicht der Fall war, ist erklärungsbedürftig.

Aus verschiedenen Blickwinkeln rekonstruiert Bimber deshalb die Geschichte des OTA. Im 3. Kapitel (OTA: 'The Office of WHAT?') werden die politisch gewünschte Mission und Struktur der Agentur, die Arbeitspraxis und die Nutzung der Arbeitsergebnisse durch den Kongreß angesprochen. Letztgenannter Punkt ist besonders interessant, weil er an ein zentrales Problem der sogenannten Verwendungsforschung rührt. Bimber zeigt, wie man Erfolg oder Wirkung tunlichst nicht messen sollte: indem man in den Reden der Politiker nach dem Namen der Beratungsinstanz sucht. Denn: Zwischen 1980 und 1990 erwähnten alle 535 Kongreßabgeordneten zusammen das OTA allenfalls einmal im Monat. Mehr noch: Im gleichen Zeitraum nahmen die Erwähnungen kontinuierlich ab, obwohl das OTA den Ausstoß an Publikationen verdoppelte. Nutzen und Nützlichkeit lassen sich in dieser Hinsicht und mit diesen Methoden also nicht nachweisen. Eine Wirkung von Beratung zeigt sich nach Bimbers Ansicht dagegen eher, wenn man nach den frühen Phasen der Meinungsbildung und des Gesetzgebungsprozesses fragt: In diesen ersten Etappen des Prozesses von "politics", dann, wenn es für die politischen Entscheidungsträger darum geht, das Problem zu definieren, als politisches Thema zu identifizieren und eventuelle Alternativen zur Lösung zu diskutieren ("framing it and asking 'is there a problem? What's the problem? Are we going in the right direction?'") schlägt am ehesten die Stunde der "technical expertise". Hier, so meint Bimber, sei auch das OTA für die Entscheidungsträger im Kongreß oft hilfreich gewesen, wie Gespräche mit Abgeordneten und Mitarbeitern des OTA belegten.

Im 5. Kapitel ("Saving OTA: Party Politics and the Strategy of Neutrality") liegt der Akzent auf der Charakterisierung des Kerns des OTA-Selbstverständnisses: "the avoidance of political judgments and policy advocacy". Bimber zeichnet im Detail den Weg des OTA hin zu einer Einrichtung, die diesem Imperativ strikter Neutralität folgt. Diese Strategie stand im Kontrast zu der der frühen Jahre. Denn zunächst war das OTA alles andere als neutral. Vielmehr gestalteten sich seine ersten Aktivitäten nahezu als Handlangerdienste für die Interessen einiger weniger Abgeordneter. Insbesondere die Mitglieder des Board machten aus dem OTA fast so etwas wie ihren persönlichen Stab, und die Agenda spiegelte die politischen Interessen der besonders aktiven Mitglieder des Board wider - eine "Politisierung" par excellence. Angesichts wachsender Kritik erkannte das OTA die Gefahr dieser Entwicklung und steuerte unter der Regie von Gibbons um. Seither lautete die Parole für alle Mitarbeiter: keine erkennbare Unterstützung parteipolitischer Positionen einerseits und erhöhte Aufmerksamkeit für den Beratungsbedarf der Ausschüsse andererseits. Die Maxime der Wahrung strikter Neutralität wurde also nicht deswegen zum Leitbild, weil man einem entsprechenden Wissenschaftsideal huldigte, sondern eher, um das eigene Überleben zu sichern.

Diese Strategie war zunächst ein voller Erfolg. Zwar mußte das OTA stets sicherstellen, mit einer Studie für einen Ausschuß nicht im Revier eines anderen zu wildern; aber dies gelang durch allerlei informelle und präventive Kontakte im Vorfeld, die Bimber ausführlich im 6. Kapitel ("Sustaining OTA") beschreibt. Die Zahl der Ausschüsse, die das OTA beauftragten, wuchs ständig - und ebenso seine Reputation. Aber man hatte in dieser Zeit vernachlässigt, was Organisationseinheiten üblicherweise neben ihrer inhaltlichen Arbeit auch tun: ihr eigenes Überleben in der Institution durch geeignete Aktivitäten zu sichern, die Sichtbarkeit nach außen zu verbessern, für das Anwachsen von Personal und Budget zu kämpfen, sich Freunde zu machen und neue Aufgaben an sich zu ziehen.

Solange der Kongreß intern strukturell und finanziell stabil war, war diese Strategie des "low profile" kein Problem. Aber sie wurde eines, als im neugewählten Kongreß die Republikaner mit ihrem Kreuzzug für eine Reorganisation der Legislative, für Einsparungen und Verschlankung der Stäbe begannen. Sie hatten die Mehrheit und waren gewillt, ein Zeichen zu setzen.

Das abrupte Ende des OTA ist vielfach beschrieben worden; die zentralen Motive werden von Bimber nochmals zusammengestellt und die Hauptursache des "zeroing out" wird ins Licht gerückt (Kapitel 7: "Abolishing OTA: Budget Politics in the 104th Congress"): Ohne Unterstützung, die aufzubauen man versäumt hatte, war man zwar gegen Angriffe wegen Parteilichkeit gewappnet, nicht aber gegen eine Attacke aus fiskalischen Gründen. Selbst Wortführer der Republikaner lobten ja die "great science" des OTA und seine weltweite Reputation, sie gewichteten aber das Sparziel höher. Damit war es um das OTA geschehen.

Seine Geschichte ist so gesehen die eines Scheiterns - "a failure as an organization". Und nur wenig Trost wird es den Sympathisanten des OTA spenden, daß, wenn man wissenschaftliche Qualität und einen zumindest bescheidenen Einfluß auf die Politik als Maßstab anlegt, das Urteil über das OTA positiv ausfällt: Vor allem die hohe wissenschaftliche Reputation ist unstrittig, wie gesagt, auch unter den Gegnern.

Eine der Schlußfolgerungen Bimbers zur "politics of expertise" verdient besonders hervorgehoben zu werden, weil sie tendenziell verallgemeinerbar ist: Die politische Nachfrage nach wissenschaftlicher Beratung verdankt sich nicht nur dem Ziel, gute Politik zu machen, sondern auch dem Bedarf danach, mit Information Macht auszuüben und zu sichern: "Knowledge can contribute not just to policy, but indeed to power, and it is likely to be sought more for the latter reason than for the former. In the politics of expertise, the contribution of information to the power to make policy is no less important than its contribution to the content of policy." (96) In diesem Sinn war es dem Kongreß bei der Institutionalisierung des OTA eben nicht um den Zugang zu Informationen per se gegangen (denn Informationen waren ja reichlich vorhanden). Vielmehr war sein Anliegen, Zugang zu solchen Informationen zu haben, die geeignet sein sollten, die "balance of power" zwischen der informationell überlegenen Exekutive und der in dieser Hinsicht eher bescheiden ausgerüsteten Legislative zu halten: "What they wanted was better control over the production of information (...) that was responsive to their institutional interests" (41).

Bimbers Überlegungen zur "Politisierung der Expertise" stimmen überein mit Diagnosen, die eine Vielzahl von Studien zu Theorie und Praxis der Politikberatung seit langer Zeit stellt. Sie lassen sich folgendermaßen zuspitzen: Anders als vielfach behauptet, wünscht Politik im besonderen Maße politisierte Beratung - also Beratung, die passend auf die jeweiligen Interessen, Überzeugungen und Ziele zugeschnitten ist, die brauchbar ist für relativ direkte Umsetzung in politische Aktivitäten und nützlich zur Stärkung der eigenen Position im politischen Kampf um Anerkennung, Gratifikation, Aufstieg und Macht. Die Expertise unterliegt auch dem Diktat des Gebrauchswertes, und dieses prägte auch die Erwartungshaltung im Kongreß. "What legislators wanted from OTA might be called political propriety. Individually, they wanted expertise that was responsive and relevant, that was framed in ways that illuminated links between technical claims and political interests. But political propriety also involved a counterintuitive demand, namely that expertise do a legislator no harm." (95) Damit aber kollidiert die Idee neutraler Politikberatung potentiell hart mit der politischen Wirklichkeit. Im Fall des OTA wurde die latente Gefährdung neutraler Politikberatung zum manifesten GAU der Organisation, als diejenigen die die Mehrheit hatten, keinen Bedarf an OTA-Expertisen sahen. Im Wettbewerb zweier Modelle von Politikberatung war der Fall des OTA eine Niederlage des Modells von "non-partisan advice". Ob die anderen support agencies des Kongresses auf dieses Lehrstück mit Anpassungsstrategien in Richtung "policy advocacy" reagieren oder ob sich dort gar ein Dominoeffekt einstellt - dies zu verfolgen wird interessant sein.